環境規劃院劉桂環等：健全生態產品價值實現機制 釋放綠色增長潛力

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）將“健全生態產品價值實現機制”作為“健全生態環境治理體系”的重要任務，也是深化生態文明體制改革的重要內容。通過深化改革，健全體制機制，強化有為政府和有效市場的作用，指導各地因地制宜推動生態產品價值實現，從而不斷釋放綠色增長的潛力和動力。

從供需兩端深刻理解生態產品價值實現核心要義

生態產品價值實現的過程就是將被保護的、潛在的生態產品轉化成現實經濟價值，為人類社會增加生態福祉的過程。其內涵是在嚴格保護生態環境的前提下，將良好生態環境蘊含的無窮價值轉化為實實在在的經濟效益，形成新的經濟增長點，協同推進生態環境高水平保護與經濟高質量發展。

從生態產品供給側看，通過加大生態保護修復力度，可提高生態環境資源增量，促進優質生態產品可持續、多樣化、高附加值供給。政府和市場共同發力，統籌規劃生態產品的保護與開發，推動相關產業加速發展。從生態產品需求側看，生態產品消費需求成為供給側結構性改革的推動力，人民對優質生態產品的需求增加帶動相關產業良性發展，促使相關地方加快產業綠色轉型，建立健全生態產品綠色供應鏈，實現環境減負、生態增值。

受生態產品類型影響，生態產品價值實現路徑有所區別。物質供給類生態產品不需要進行特別處理，可直接將生態產品的價值轉化為市場交易的商品價值。比如，發展綠色有機農產品、都市休閑農業等，可將生態產品價值附著于農產品品牌溢價中。

文化服務類生態產品可以附著于相關生態產業，轉化為產權明晰、可直接交易的商品，價值實現手段包括生態旅游、康養研學等產業開發模式，“生態保護修復+產業導入”模式等，其價值可通過游憩康養價值、土地房產升值等指標確定。

調節服務類產品由于其純公共物品特性，很難按照市場規律和價值規律實現其價值，一般需要通過生態保護補償來實現，由各級政府或生態受益地區以資金補償、園區共建、產業扶持等方式向生態保護地區購買生態產品。

從中央統一部署到各地創新實踐看工作推進成效

在中央統一部署下，我國生態產品價值實現頂層設計不斷完善，各領域重點任務逐漸明確。據不完全統計，全國已有25個省份相繼印發建立健全生態產品價值實現機制的實施方案、行動方案等政策文件，立足實際探索差異化的生態產品價值實現路徑。目前，中央統籌、省負總責、市縣抓落實的實施體系基本建立，政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作的生態產品價值實現機制正在形成。

（一）初步形成生態產品調查監測機制

生態產品調查監測機制是開展生態產品價值實現實踐的基礎和前提，通過明確自然資源產權和生態產品權益歸屬，建立生態產品基礎信息和產品目錄、實施動態監測，為生態產品價值實現提供支撐。目前，自然資源部門基本建立了覆蓋各類自然資源的產權體系，構建了自然資源統一確權登記的制度體系和登記信息系統。林草部門組織開展國家林草生態綜合監測評價，并推進生態產品目錄清單編制工作。生態環境部門持續開展全國和重點區域生態狀況監測評估，不斷完善“天空地一體化”生態質量監測網絡。一些地方結合實際，正在建立本區域生態產品信息云平臺。

（二）深入探索生態產品價值評價機制

2022年，國家發展改革委聯合國家統計局印發《生態產品總值核算規范（試行）》，明確了行政區域單元的生態產品總值（GEP）核算的指標體系、具體算法、數據來源和統計口徑等。各地積極開展GEP試算，探索構建符合區域特征的評價方法體系。據不完全統計，全國各級相關試點已覆蓋17個省份、50個地級市，超過160個縣（區），浙江、廣東、山東、北京等多個省（直轄市）建立了包括生態產品目錄、核算方法等在內的核算體系。北京等地創新開展生態系統調節服務價值（GEP-R）核算和特定地域單元生態產品總值核算（VEP），充分發揮GEP-R在補償和考核中的引導作用，以及VEP在項目開發中的導向作用。

（三）不斷拓展生態產品經營開發路徑

總體上看，各地生態產品價值實現路徑主要有五類：“生態+”產業、生態產品品牌、生態資源權益交易、生態保護補償和生態環境導向的開發（EOD）模式。其中，前兩類路徑主要是促進物質供給類和文化服務類生態產品價值轉化，第三和第四類路徑主要是促進調節服務類生態產品價值轉化，EOD模式是一種綜合路徑。

（四）開啟生態保護補償機制法治新篇

目前，每年國家財政補償資金規模已經達到2000億元左右，全國重要生態系統和生態功能重要區域的保護水平持續提升，一半左右的森林和草原納入補償范圍，1/3的縣域得到了重點生態功能區轉移支付。在財政部和生態環境部的推動下，23個省份簽訂了跨省流域橫向生態保護補償協議，涉及24個跨省流域（河段）。隨著《生態保護補償條例》的實施，我國生態保護補償開啟了法治化新篇章。

（五）綠色金融助推生態產品價值實現

2021年，中國人民銀行發布《環境權益融資工具》行業標準，推動《碳排放權質押貸款業務服務流程指南》的制定工作，為規范國內碳金融產品創新發展提供標準依據。各地積極推動金融產品和服務創新，探索建立“綠色金融+普惠金融+鄉村振興”“保證擔保+追加林權抵押”等新模式，例如江蘇省蘇州市吳中區推出生態綠色環境救助責任保險、浙江衢州推行“低碳貸”、陜西安康試點“富硒貸”、江西資溪探索森林贖買抵押貸款、福建發展林業碳匯指數保險等，綠色金融保障生態產品價值實現的機制逐步發展。

（六）扎實推進生態產品價值實現試點

國家發展改革委在繼續推進浙江麗水、江西撫州深入試點的基礎上，會同相關部門確定北京市延慶區等10個地區為首批國家生態產品價值實現機制試點，重點在生態產品價值評價、可持續經營開發、保護補償、評估考核等方面，依法按程序賦予試點地區改革自主權，深化重點領域改革。截至2023年底，生態環境部先后命名了七批240個“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地，探索形成了“守綠換金、添綠增金、點綠成金、借綠生金”4種轉化路徑和“生態＋”復合產業等8種典型實踐模式。

健全生態產品價值實現機制的著力點和工作建議

健全生態產品價值實現機制、拓寬綠水青山轉化金山銀山路徑，是一項復雜的系統工程，涉及面廣，政策性強，既要理順相關體制機制，又要做好有效政策供給，還要推動形成多部門工作合力。《決定》為健全生態產品價值實現機制指明了前進方向，提出了改革時間表和路線圖。因此，從保護生態環境和維護國家生態安全出發，生態產品價值實現機制的工作著力點要緊緊圍繞推動綠色高質量發展、重構城鄉區域協調發展新格局、促進人與自然和諧共生、打造美麗中國建設樣板等方面，以更高水平保護推動更高質量的發展。為此，筆者提出以下五點建議。

夯實基礎工作，打牢價值實現基礎底盤。推進生態產品價值實現，首先要摸清“生態家底”，才能有的放矢保護與開發生態產品。引導各地深化對生態產品概念和內涵的認知，盡快形成國家和地方生態產品目錄清單，建立生態產品動態監測制度，及時跟蹤生態產品數量、質量、功能及保護和開發利用情況。針對不同生態產品的生態價值、經濟價值等屬性特征，建立健全生態產品價值評價及應用機制，打通生態產品從“定下來”到“算出來”再到“用起來”的通道，這是生態產品價值實現特別重要的基礎性工作。

強化有為政府，引導各類政策協同增效。推進自然資源產權制度和土地、勞動力、資本、技術等要素市場化改革，打好土地利用、產業開發、環保投資、權益交易、金融創新等相關政策組合拳。協同推進降碳、減污、擴綠、增長，加大環境協同治理力度，強化生態保護修復統一監管，保障優質生態產品供給。推動生態產品價值實現與生態保護補償政策良性互動，推進生態綜合補償，建立生態產品質量和增量與資金分配相掛鉤的縱向生態保護補償機制，推動生態產品供給地和消費地形成高效的橫向生態保護補償機制，統籌推進生態環境損害賠償，讓生態環境保護者不吃虧，讓破壞生態環境者付出代價。

培育有效市場，提高各類主體參與動力。生態產品價值實現機制是在生態產品有價使用的前提下推動供需不斷趨于均衡，充分發揮市場效能，打通生態產品供給、交易、消費通道。建立生態供給地區和消費地區基礎設施、生態環境、產業發展等方面的區域聯動機制，推動形成區域間生態資源自由流動、互聯互通的生態環境市場，不斷擴大生態資源權益交易量。持續推進EOD等環境治理模式創新工作，聚焦盤活生態資源存量資本收益，創新綠色金融產品，建立健全完整有效的生態產品價值實現鏈。

做大產業支撐，激活綠色增長潛在動能。生態產品第四產業是生態產品開發經營的重要載體和實踐場景，其以生態資源為核心要素，以生態系統過程為主要生態生產力，聚焦生態產業化部分，通過生態保護修復建設、市場交易、開發經營等，涵蓋生態產品保護、生產、加工、制造、流通、服務等全部經濟活動，是綠色生產力的重要形式。建議國家層面完善頂層設計，引導地方充分發揮生態比較優勢，加快推動生態產品第四產業取得實質性發展，并推動在國民經濟核算框架下，構建生態產品第四產業核算的衛星賬戶，讓產業可觀、可感。

打造示范樣板，持續放大引領帶動效應。協同發揮美麗中國建設、鄉村振興、共同富裕以及各行業相關試點示范載體作用，強化生態產品價值核算、供需精準對接、可持續經營開發、保護補償、評估考核等方面的示范應用，釋放綜合帶動效應。激發地方創新創造活力，及時總結經驗，加強宣傳推廣，推動生態優勢地區做好生態利用文章，讓生態產品價值實現的實踐成為這些地區綠色增長的動力源。

作者劉桂環系生態環境部環境規劃院首席專家、研究員，王夏暉系生態環境部環境規劃院副總工程師、研究員，文一惠系生態環境部環境規劃院生態保護修復規劃研究所高級工程師

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